党的十八大报告对今后一个时期文物事业的发展意义重大，不仅限于“建设优秀传统文化传承体系，弘扬中华优秀传统文化”的目标，还在于实现目标所需的环境和机制。处于经济社会发展和改革重要阶段的中国，将在党的新一届领导集体带领下，“以更大的政治勇气和智慧”走向“建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明”五位一体、“全面协调可持续”社会新阶段。文物资源特点和文物工作性质，决定着文物事业发展与“经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”休戚相关，文物工作者必须“准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来”。

　　一、文物是总布局基础资源

　　一个国家的发展道路和方向，由其资源禀赋所决定。中国有着独特的自然资源、社会资源和文化资源，在人类发展史上走出了一条多元与一统、创新与传统、开放与自我相互融合的神奇文明之路。文物资源兼具物质属性与精神属性，不是单纯的文化资源，而是烙印着中华民族历史足迹与精神记忆的自然资源、社会资源与文化资源集合，是形成现实我国国土空间布局和区域个性的历史基础，也应该是决定未来我国国民经济与社会发展方向和质量的重要因素。

　　文物概念的内涵和外延一直处于发展之中，文物资源分布具有泛在性、多样性、区域性和不连续性特点。它不仅包括文物保护法所规定的古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹及代表性建筑等不可移动文物，历史上各时代的重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料等可移动文物，以及历史文化名城（街区、村镇），近年还逐渐扩展到水下文物、工程遗产、农业遗产、水利遗产、工业遗产、乡土建筑、文化线路、文化景观等新型物质文化遗产，与社会发展、人民生活的联系日益紧密。因此，文物资源的保护与利用，不应再屈居于文化建设之一隅，而应在五位一体总布局中发挥其优势和特色。

　　在文化建设中，文物资源蕴含着构成人类各个群体特性的独特性和多样化，是文化多样性源泉。文化多样性不仅是文化创作创新的基础，更是人类社会富有活力的基础。文化多样性是一切交流、革新和创造性的源泉。保护文化多样性，使具有不同传统与历史的个人和群体得以平等表达、参与、交流、相处，有助于增强社会凝聚力、社会活力和维护和平。文化的发展和繁荣不可能一蹴而就，更不应拨苗助长，而需要在各行各业、在全社会营建多元、自由、开放的文化氛围。另外，在“文化产业成为国民经济支柱性产业”的目标中，文化遗产资源具有不可回避的现实和潜在作用。需要针对文化遗产资源的特点，明确文化遗产资源经营行动的权限、范围，加快完善文化遗产资源管理体制和文化生产经营机制，区分文化遗产资源在公共文化事业体系和文化市场体系中的地位。

　　在生态文明建设中，文物也是不可或缺的重要力量。历史环境记录人类生存发展进程中与自然环境的相互影响，是生态文明的珍贵历史记忆。“天蓝、地绿、水净”的美丽地方可遍天涯，而“家园”必须是拥有亲情和记忆的唯一的灵魂寄托之所。在生态文明建设中对国土空间开发格局的优化，不能割弃文化遗产资源的保护，而应当视文物为生态文明建设的有机组成部分，从而为子孙后代留下美丽的精神家园。在保护和保存文化遗产资源的同时，还不应忽视文物资源再利用对循环经济、资源节约的贡献。国际上已有若干国家制定税收等优惠政策鼓励严格标准下的历史建筑再利用，减少建材需求对矿物资源的掠夺和建筑垃圾的产生。同样，历史环境的修复将贡献于“重大生态修复工程”的实施，中华民族拥有“天人合一”的传统自然观，选择典型地区进行区域性历史环境修复，不仅可以借鉴古人智慧，开展荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，而且可以提高自然生态系统和环境保护的综合效果。

　　在社会建设中，历史文化传统与遗产的保护，既是建设和谐社会、保障公众享受文化建设成果的重要任务，又亟需在新的社会制度设计中加入文物保护的基本内容。文化遗产资源分布于社会各阶层、各民族，保护文化遗产资源既是公共利益的保障，也是社会公民的法定义务。文化遗产资源的保护应结合“构建中国特色社会主义社会管理体系”，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的文化遗产资源保护与参与体制。通过落实文化遗产保护社会参与的体制和机制，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的”文化遗产保护社会团体，在文化遗产资源保护中“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。

　　在经济建设中，把握地方自然资源与历史文化资源禀赋的综合特质，将有助于转变资本原始积累方式，对资源的掠夺性开发转变为保护型开发模式。深度挖掘地方资源的特色价值，培育富有地方特色的战略性新兴产业和服务业，提高历史知识、文化和品牌在经济增长与财富积累中的比重，发挥遗产资源对经济发展内涵、质量和效益的长远贡献。在国家实施的区域发展总体战略中，“革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区”等地区是扶持政策的重点。这些地区，也正是文化遗产资源较为富集、保存状况较为良好的地区，应将文化遗产资源在这些地区中的资源比较优势突显出来，将文化遗产资源的保护及与其相适应的利用纳入区域发展总体战略中，在政策的顶层设计中考虑文化遗产资源的特殊贡献。

　　在政治建设中，文物事业属传统的公益事业范畴，政府在文物事业中历来并将继续占具主导地位。要实现从文物系统的文物保护行业向全社会参与的文物保护事业跨越发展，不仅需要各级文物行政主管部门转变政府职能，更需要在整体政府职能转变中建立更为符合文物资源分布特点、理顺专业指导与资产管理体制、明确文物保护与利用职能的法治政府。要充分理解十八大报告中关于“人民主体地位”的论述，把政府在文物事业中的主导地位和人民在文物事业中的主体地位有机结合起来，从而真正实现文物管理体制改革的重大突破。

　　二、文物事业发展亟需制度突破

　　文物资源的保存与保护，对于中国社会经济发展具有全面而独特的作用和贡献，然而长期以来，特别是改革开放以来，文物保护工作一直面临着我们耳熟能详且愈演愈烈的威胁和压力——城市建设、法人违法、文物盗掘、基础薄弱。文物系统广大干部职工呕心沥血，专业领域成果累累，为保护文物勇于担当、无惧强权，不可谓不敬业、不可谓不壮烈；一系列中央和地方文物保护法规不断出台，中央财政对文物系统的投入也在近年呈几何速度增长，国家政策也不可谓不重视，然而文物工作者们依然前赴后继地扮演着屡败屡战的悲剧英雄角色。

　　究其根源，文物的保护、文物事业的发展，面临着更为宏观体制与机制的障碍，文物保护与发展的矛盾，单靠文物系统自己的力量已难以逾越，近年依靠专项经费大幅增加开展的资源调查、档案建设、文物抢险、展示工程和技术攻关，很难从根本上扭转文物破坏之势，亟需从国家顶层政策和制度层面为文物保护营建更为有利的体制保障。

　　在文物保护面临的建设破坏方面，土地制度成为根本性制约条件。一方面地方财政严重依赖土地开发收入，政府无序扩大建设用地，一轮又一轮的城镇化建设和地方政府的“卖地经济”成为对文物本体和环境最关键的破坏因素。另一方面，农村集体土地分散承包的经营方式使处于广大农村地区的大型遗址保护与众多农户的生产生活发生经常性矛盾，成为最棘手的管理难题。

　　文物保护面临的法人违法的危险更为严重，国家主导的基础设施建设项目和运营破坏文物的事件屡有发生。在我国，包括基本建设、更新改造、房地产开发为主的固定资产投资一直以政府投入为主，据统计2010年在全社会固定资产投资的27.8万亿中，公共资金投入近15.5万亿。在这个政府可以通过行政手段加以控制的领域，却没有建立类似环境保护机制的建设项目文物影响评估机制，致使大量文物资源永远消失和损毁在推土机下。而全国文物系统的文物保护总投入在2010年才不过33亿元，单纯依靠增加文物保护经费或保护人员尤如匹夫撼树，难以根本转变文物破坏的恶势。对于国有文物的保护和管理，那些分布在各级政府职能部门或事业单位管理使用的文物，虽然文物法明确“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养”，却没有体现在这些机构的法定职能之中，形成文物资源调查、登记、维护、研究和管理的广大盲区。

　　文物基础工作长期积贫积弱的境况，与财政资源配置机制不无关系。以不可移动文物保护管理机制为例，县级基层文管所是直接管理我国七十余万处各级各类不可移动文物的基础主体，然而他们的工作条件却极为拮据。根据2010年统计数据，在全国文物保护管理机构中，县级文管所的数量占到88%，而他们的平均职工人数仅为省级文管所的六分之一，机构平均日常运转经费仅为22万元/年，机构平均项目经费不足27万元/年，仅为省级文管所相应经费的十分之一和四分之一。这样的数字已令人触目，而对于文物资源最为丰富的老、少、边、贫地区基层文管所，更是常见文管员不过两、三人，买纸买笔经费都无从开支的窘境。在这样的工作条件下，何谈文物保护“四有”工作，何谈加强文物的日常养护，何谈文物保护能力建设，何谈巨额专项资金的投入效益。在文物保护经费快速增长之时，基础工作经费与项目经费、中央财政经费与基层财政经费的结构性严重失衡问题已经相当突出，成为迫切需要解决的尖锐矛盾。

　　上述这些矛盾的解决，必须依靠全面贯彻十八大精神，必须依靠制度和体制的改革，必须在五位一体的总布局中得以实现。

　　三、全力加强政策研究刻不容怠

　　文物保护事业发展的制度性障碍，广大文物工作者早已深有体会。然而要改变文物保护体制与机制环境，将文物保护政策纳入国家社会经济制度的顶层设计，不能仅仅寄希望于国家和社会的重视，更需要文物行业立足于自身工作特点，从文物事业在五位一体总布局中的地位和作用入手，加强文物保护宏观政策研究，为高层决策提供全面科学的数据基础和系统坚实的理论基础。

　　党的十八大召开，吹响了全面深化改革和体制创新的号角。文物工作者应当敏锐捕捉这一契机，大力加强政策研究。历史前进的步伐再不会等待我们缺席重大政策的制定，再不会容许我们忽视文物保护中最为根本的政策武器。积极参加“五位一体”总布局的设计，主动争取文物保护在国家政策中的话语权，动员全社会力量护卫中华民族美丽的精神家园，是当代文物工作者最勇敢的担当。

供稿人：于　冰